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[김낙회의 세금 이야기]

조세부담 수준

조세일보 / | 2020.01.14 10:53

김낙회

'세금은 적을수록 좋다' '아니, 반대로 많아야 한다' 어느 말이 맞을까? 세금은 어떤 형태로든 경제주체에 영향을 미친다. 세금으로 인해 경제적 왜곡이 나타나게 된다는 것이다.

세금은 적을수록 좋다는 생각이 나오게 되는 이유이다.

그러나 다른 논리도 있다. 세금을 걷어서 잘만 활용한다면, 세금으로 인한 경제적 왜곡을 상쇄하고도 남을 정도로 경제적 효과를 누릴 수 있다는 것이다.

이러한 논거는 선진국들이 글로벌화의 압력에도 불구하고 국민소득 대비 조세수입 비중을 40% 또 는 그 이상으로 유지하고 있는 것에서 찾아볼 수 있다. (1)

결국 조세와 지출을 모두 살펴서 경제적 영향을 따질 필요가 있다는 것이다. 조세부담 규모를 어느 정도로 가져갈 것인가에 대한 논의는 여기에서 시작된다.

우리 국민의 세금부담 규모는 꾸준히 늘어나고 있다.

안종석(2013)에 의하면 1953년 5.3%였던 조세부담률(조세/GDP)이 60년간 꾸준히 증가해 지난 2013년에는 17.9%로 3.4배가 되었다. (2)

그럼에도 나라 살림은 적자이고 늘 부족하다고 한다. 주된 이유는 공공사회 복지지출의 급격한 증가 때문이다.

한국조세재정연구원에 의하면 복지지출 규모는 지난 2015년 GDP 대비 10.7%에서 2020년 12.3%, 2030년 16.2%로 빠른 속도로 증가해 2060년에는 26.8%에 도달할 것으로 전망된다. (3)

아주 오랜 옛날 고조선에서는 수확물의 20분의 1만 세금으로 냈다는 기록이 있다. 중국의 상인 백규白圭가 맹자에게 묻기를 "나는 전부田賦(토지세)를 20분의 1만 받고자 하는데 어떠한가?" 이에 대해 맹자가 말하기를 "그것은 맥貊의 방법貊法입니다.

맥에서는 5곡이 나지 않고 오직 기장만 납니다. 또 그곳에는 성곽, 궁실, 종묘, 제사의 예법 등이 없으며, 여러 제후가 바치는 폐백과 빈객에게 베푸는 잔치도 없고 백관과 관리도 없습니다. 그러므로 20분의 1의 조세로도 넉넉할 것입니다"라고 했다. 치안과 국방 등 최소한의 기능만을 수행하던 때이니 극히 적은 세금만으로도 가능했을 수 있다. (4)

하지만 정부 기능이 너무나도 커진 지금의 시대에는 그 정도의 세금만으로는 감당할 수 없을 것이다. 그러면 세금을 얼마나 부담하는 것이 적당할까? 답은 간단하다.

국가의 기능을 어느 정도로 할 것인지에 따라 정해진다. '작은 정부'에서는 조세부담이 낮고, '큰 정부'에서는 조세부담이 높은 것이 당연한 귀결이다. 물론 정부가 예산을 얼마나 효율적으로 사용하느냐는 별개의 문제이다. 즉, 어느 나라나 정부가 예산을 낭비 없이 효율적으로 사용하고 있다는 전제하에 하는 말이다.

세금부담 규모를 얘기하려면 '조세부담률'과 '국민부담률'에 대해 알아둘 필요가 있다. 조세부담률은 국민총생산GDP 대비 세금의 비중이고, 국민부담률은 세금뿐 아니라 사회보험료를 포함한 부담액이 국민총생산에서 차지하는 비중을 말한다. (5)

우리나라의 사회보험에는 공적연금(국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사학연금), 건강보험, 노인장기요양보험, 산업재해보상보험, 고용보험이 있다.

OECD는 매년 2개의 지표를 기준으로 회원국의 조세부담 수준을 발표한다. 1980년대 이후 OECD 회원국들의 평균 조세부담률은 1980년 23.3%에서 2016년 24.9%까지 상승했다.

OECD 회원국의 평균 국민부담률은 1980년 30.1%에서 2000년 34.0%까지 상승했다 금융위기를 기점으로 2010년 32.6%까지 하락했으나, 이후 지속적으로 상승해 2016년 기준 평균 국민부담률은 34.0%로 추정된다.

이러한 추세는 공공부문 지출 증가를 위한 재정 확충의 필요성이 커지고 있음을 반영하는 것이다. 우리나라의 조세부담률(2016년 기준)은 19.4%이다. (6)

OECD 회원국 평균이 24.9%이고 그중 복지지출이 많은 국가인 독일(29.8%), 프랑스(28.8%), 영국(26.5%)에 비하면 우리나라의 조세부담 수준은 상당히 낮은 편이다. 또한 상대적으로 복지 비중이 낮은 미국(19.7%), 일본 (18.2%)과 유사하다. (7) 반면 주변 국가인 홍콩(15.5%), 싱가포르(13.8%)와 비교하면 높은 수준이다. 국민부담률도 역시 비슷한 추세이다. (8)

그러나 앞으로는 이 정도 수준으로 재정을 꾸려나가기가 쉽지 않을 것이다. 고령화가 급속하게 진전되면서 재정지출 수요가 기하급수적으로 커질 것으로 전망되고 있기 때문이다. (9)

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우리보다 20여 년 먼저 이 문제를 경험한 일본의 사례를 살펴보자. 일본은 고령화가 진행되는 시점인 1990년대부터 복지지출이 급격하게 증가했다.

1990년대에 인구절벽을 경험한 일본은1990~2009년 65세 이상 고령층에 대한 1인당 복지지출은 실질가격으로 연평균 2.2% 증가율에 그쳤으나 고령층 인구 증가로 인해 연금, 의료 등의 고령자 복지지출 총액이 연평균 5.9% 증가했고, 그 결과 사회보장기금의 적자를 메우기 위해 재정 지원을 확대하면서 급격한 재정 악화를 초래했다.

반면 세입은 오히려 감소하는 현상이 나타나 재정 적자가 커지게 되었다. 지속된 적자로 인해 30여 년이 흐른 지금에 와서는 세계에서 국가부채가 가장 많은 나라가 되었다. (10)

우리나라도 고령화가 급속도로 진전되고 있어 재정구조 면에서 일본과 유사한 경로를 밟게 될 가능성이 있다. 급격한 인구고령화, 공적연금 등 제도의 성숙으로 인한 자연 증가, 기초연금·장기요양보험·무상보육과 양육수당 등 새롭게 도입된 제도 등을 감안할 때 공적사회지출은 지속적으로 증가해 2014년 GDP 대비 10.4%에서 2030년 17.9%, 2040년 22.6%에 이를 전망이다. (11)

즉, 공적사회지출의 증가는 재정 적자의 급증으로 이어져 국가채무가 크게 늘어날 가능성이 있는 것이다. 조세재정연구원의 박형수(2012) 자에 따르면, 현재의 추세대로 진행될 경우 조세부담 수준이 증가하지 않는다면 국가채무가 2050년에는 GDP 대비 128%에 이를 것으로 전망하고 있다. (12)

또한 국가채무를 관리 가능한 수준인 60% 이하로 유지하기 위해서는 조세부담률을 3.7%p 정도 올려야 한다고 언급하고 있다. 조세부담률이 어느 정도가 되어야 하는지는 여건에 따라 달라질 수 있지만 어떤 형태로든 대비가 필요한 것은 분명하다.

이 시점에서 우리는 어떤 선택을 해야 할까? 재정운용과 관련해 우리 앞에 놓인 선택지는 3가지다. '작은 정부(저부담·저복지)' 모델, '큰 정부(고부담·고복지)' 모델, 제3의 모델인 '중간 정부(중부담·중복지)모델'이다.

어떤 모델이든 장단점을 지니고 있다. 그러나 작은 정부 모델은 현재의 재정지출 증가 속도나 주요국의 사례를 감안할 때 우리 현실에 맞지 않는 모델이다. 복지제도를 크게 확대하지 않고 유지해도 재정지출의 급격한 증가가 예상되는 상황에서 낮은 조세부담을 유지하기는 불가능하다. 그러면 선택 가능한 모델은 큰 정부 모델과 중간 정부 모델이 될 것이다.

어느 모델이 우리의 여건에 적합할 것인가? 우선 중간 정부 모델이 현실 적합성을 지닌 것으로 보여진다. 중간 정부 모델을 운용하고 있는 대표적인 국가는 독일이다. 독일은 우리처럼 제조업이 강하고, 분단국에서 통일국가로 변모한 경험이 있는 만큼 독일과 유사하게 운용하는 것이 적절하지 않을까?

이와 함께 중요한 것은 해당 모델의 강점이 잘 발휘될 수 있도록 사회 시스템을 만들어가는 일이다. 저부담 저복지 국가인 한국과 일본의 성공 요인은 높은 저축과 효율적 투자에 의한 성장 전략이었다. 반면 독일, 네덜란드, 스웨덴의 성공 요인은 사회보장-노동시장 유연화-적극적 노동시장 정책에 의한 성장동력 확보 전략이었다. (13)

주어진 조세부담 수준에서 최대한 효율성을 발휘할 수 있는 조세구조, 즉 사회보장과 경제 성장의 선순환구조를 가져올 수 있는 조세체계를 만드는 것도 그 과제 중 하나이다. 대한민국은 불과 60여 년 만에 최빈국에서 선진국으로 올라선 유일한 국가이다.

무에서 유를 창조해낸 저력과 성공 경험은 우리에게 무엇보다 소중한 자산이다. 우리의 역량과 성공 경험을 바탕으로 사회적 합의를 통해 새롭고, 혁신적인 조세체계를 만들어나갈 수 있음은 물론이다.

세원별 세부담

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국민의 세금은 크게 소득, 소비, 자산 3가지에서 나온다. OECD에서는 소득과세와 소비과세, 자산과세의 세원별 비중을 국가별로 제시하고 있다.

우리나라는 OECD 회원국(평균)에 비해 조세부담률이 약 5~6%p 낮은 수준임은 앞서 언급했다. 세원별로는 소득과세와 소비과세 수준이 낮은 편이고, 재산과세 비중은 오히려 높은 편이다.

조금 더 세부적으로 보면 소득세, 일반소비세, 개별소비세는 낮고 법인세와 재산과세의 비중이 높다. 어떻게 해석해야 할까?

소득세 비중이 낮은 것은 소득재분배 측면에서 조세의 역할이 크지 않음을 의미한다. 반면 법인세 비중이 높다는 것은 효율적이지 못함을 뜻한다. 물론 우리 기업의 경쟁력이 뛰어나서 다른 나라의 기업들에 비해 훨씬 더 많은 기업이익을 창출해냄으로써 법인세 부담을 많이 할 수 있었다고 해석할 수도 있다.

어느 편이 맞을지는 좀 더 논의가 필요하지만 효율적이라고 보기는 어려울 듯하다. 소비세 비중이 낮다는 것은 재분배 측면에서는 긍정적이지만 효율성 면에서는 부정적이다. 재산과세 비중이 높은 것은 재분배나 효율성 면에서 일단 바람직하다고 할 수 있다.

OECD 회원국과 세원별 과세 비중을 비교해보면 시사점을 찾을 수 있다. 앞에서도 언급했듯이 향후 세입 재원의 확충이 필요하다면 우리의 조세 정책 방향이 소득과세(소득재분배 강화)와 소비과세(효율성 제고) 비중을 높이는 것에서 출발해야 함을 보여주고 있다.

소득계층별 세부담 - 소득계층별 세부담은 재분배의 문제

소득계층별로 얼마만큼의 세금을 부담하는가는 공평의 문제이기도 하지만, 분배의 측면에서 중요한 의미를 지닌다. 세목별 세부담의 구성비 역시 조세제도를 설계하고 정책을 집행하는 데 중요한 판단 기준이 된다.

성명재(2016)에 따르면, 가구소득계층별 조세부담 수준은 고소득층으로 갈수록 절대 부담액과 소득 대비 부담 비율이 모두 빠르게 상승한다. 간접세와 직접세 모두 부담액이 늘어나지만 직접세 부담액이 상대적으로 더 크게 늘어난다.

10분위의 총 조세부담액은 2013년 현재 2007만 8천 원이고 1분위는 94만 2천 원으로 10분위 대비 1분 위의 부담 상대비는 21.3배에 이른다. 누진적인 조세부담 구조는 소득재분배의 역할을 상당 부분 하고 있다. (14)

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한편 소득계층별 수혜구조는 소득 수준에 관계없이 수혜액의 절대 금액이 사실상 균등한 분포를 보인다. 모든 재정지출 수혜를 더한 총 수혜액 10분위 배율은 2013년 현재 1.87배(975만 6천 원/521만 5천 원)로 추정되고 있다.

일반 가계의 부담·수혜 결합분포는 가구당 부담액과 수혜액의 평균이 각각 754만 2천 원과 750만 2천 원으로 거의 균형을 이루고 있다. 소득계층별로 보면, 대체로 하위 60%(1~6분위)의 가구는 수혜가 부담보다 큰 순수혜가구이고, 7분위는 균형, 상위 30%(8~10분위)의 가구는 부담이 수혜보다 큰 순부담가구로 추정됐다.

이에 따르면 순수혜가구:중립가구:순부담가구의 비율은 6:1:3이다. 즉, 상위 30%에서 재원을 조달하여 하위 60% 계층에게 분배하고 있음을 말해주는 것이다. 이러한 구조는 동일한 내용의 통계를 발표하고 있는 영국의 소득계층별 부담·수혜 결합분포와 유사한 모 습을 보이고 있다. (15)

현재와 같은 구조는 크게 변화되기는 어려울 것이다. 다만 그 정도에 차이가 있을 수 있다. 우리는 앞으로 어떠한 구조로 가야 하는가?

중립가구의 비중이 다소 늘어나는 것이 바람직하기는 하지만 정답은 없다. 이 역시 우리 국민의 지혜로운 결정에 달려 있을 뿐이다.

기능별 세부담 - 노동과 소비에 대한 세금 비중 높아져야

경제적 기능별로 세원을 노동과 자본 및 소비로 구분하고 이에 대한 세부담을 비교하는 것도 흥미로운 주제이다. 노동에 대한 과세는 임금근로자에 대한 세부담을 의미하며, 근로소득세 등 기타 근로와 관련된 세금과 근로자 및 고용주에 의해 납부된 사회보장기여금을 포함한다.

자본에 대한 과세는 자본 및 사업소득과 관련된 과세와 자산 보유에 따른 과세로 구성된다.

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자본 및 사업소득은 법인 부문과 가계 및 자영업자 부문으로 나눌 수 있는데, 이는 법인세, 종합소득세 등 기업 및 자영업자의 소득에 대한 과세, 가계의 저축과 자산으로부터 발생한 소득 및 자본이득에 대한 과세로 구분할 수 있다.

소비에 대한 과세는 부가가치세, 개별소비세 등 가계에 의해 구입된 재화와 서비스에 부과된 세금을 의미한다. (16)

예산정책처(2018)가 발표한 자료에 의하면 2001년부터 2016년까지 노동과세와 자본과세는 각각 3.8%p, 2.1%p 상승한 반면, 소비과세는 1.2%p 하락했다.

노동과세 증가분의 대부분(2.9%p)은 사회보장기여금의 증가로 인한 것이며, 근로소득세의 증가분은 0.8%p이다. 자본과세의 증가분은 사업소득을 포함한 자본소득에 대한 세금의 증가(1.5%p)와 보유세 등 증가(0.5%p)로 인한 것이다.

같은 기간 동안 소비과세는 1.2%p 하락했는데, 유류에 대한 교통세 등 기타 소비과세 및 관세가 각각 1.3%p, 0.4%p 하락한 데 기인한다. 그 결과 소비과세 비 중이 높은 국가에서 노동과세 비중이 높은 형태로 전환되었다. (17)

그럼에도 유럽 국가들과 비교하면 노동과 소비에 대한 세금 비중이 상대적으로 낮은 수준인데, 앞으로 필요한 경우에는 이 부문에서 재원 조달 의 여지가 있음을 시사한다. (18)

(1)Institute for Fiscal Studies(IFS), 「조세설계 (Tax By Design: The Mirrlees Review」, 시스마프레스, 2015, p19.
(2)안종석, 최준욱, '조세 · 국민부담률과 조세체계 결정요인에 관한 연구', 한국조세재 정연구원 2013, p53.
(3)한국조세재정연구원, 「중장기 조세정책운용계획연구」, 2015.
(4)문점식, 「역사 속 세금이야기」, 세경사, 2012, p25.
(5)국민이 벌어들인 소득(GNI)을 기준으로 세금을 얼마나 내고 있는지를 따져보는 것 이 더 합리적이지 않을까 하는 생각도 든다. 하지만 OECD는 국가별 조세부담 수준 을 비교할 때 국민총생산액을 기준으로 하고 있으므로 통일성을 위해 OECD 기준대 로하는것이 더 나을 것으로 생각한다.
(6)2018년 기준으로는 21.2%로 집계되고 있다. 국제 비교를 위하여 2016년 자료를 활 용했다.
(7)우리나라의 조세부담률은 매년 조금씩 늘어나고 있는 추세여서 2018년 기준으로는 미국이나 일본보다 높을 것이다. 다만 일본은 사회보험료를 포함한 국민부담률이 우리보다 6~7%p 높다는 점을 김안한다면 단순히 조세부담률만으로 비교하는 것은 자칫 잘못된 인식을 줄 수 있다.
(8)OECD 주요국 국민부담률(2014년) : 한국(24.6%), 미국(25.9%), 일본(32.0%), 프랑스(45.5%), 독일(36.6%), 영국(32.1%), OECD 평균(34.2%).
(9)65세 이상 노인인구 비중 : 2000년(7.3%) → 2018년(14.3%) → 2025년(20%)
(10)이지평 외, 「우리는 일본을 닮아가는가」, pp43~48.
(11)한국보건사회연구원, '보건복지 현안분석과 정책과제', 2016, p18.
(12)박형수, "장기재정전망과 재정정책운용방향' 헌국조세재정연구원. 개원 20주년 기념세미나 발표자료집 (2012. 9.), 한국조세재정연구원, pp49~116.
(13)유근춘, 김태은, 「사회보장과 경제선순환 국제비교 연구」, 한국보건사회연구원, 2015.
(14)한국보건사회연구원 남상호(2013)의 연구에 의하면 1분위의 총부담액은 13만 4천원이고 10분위의 총 부담액은 133만 1천원으로 10분위 대비 1분위의 조세부담률이 약 10배 정도이다. 성명재의 연구 결과(2012)와는 차이가 난다.
(15)영국의 소득계층별 부담 · 수혜 결합 분포를 보면 순수혜가구 : 중립가구 : 순부담가구의 비율이 6 : 1 : 3으로 한국과 유사한 것으로 나타나고 있다.(조윤제 외, 「한국의 소득분배- 추세, 원인, 대책」 , pp190~193)
(16)정문종외, '조세정책의 소득재분배 효과분석', 예산정책처, 2018, p29.
(17)예산정책처, 경제적 기능별 세부담분포', 2018.
2001 : 노동(20.0%), 자본(34.7%), 소비 (39.6%), 기타(5.7%).
2016 : 노동(30.9%), 자본(36.6%), 소비 (28.1%), 기타(4.3%).
(18)GDP 대비 경제적 기능별 세부담 분포 비교(2016) : 한국 vs EU 국가
한국 : 노동소득과세 (8.1%), 자본과세(9.6%), 소비과세(7.9%), 기타(1.1%).
EU 28개국 : 노동소득과세(19.3%), 자본과세(5.6%), 소비과세(11.1%).

김낙회 저서 「세금의 모든 것」 -21세기북스


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법무법인 율촌
김낙회 고문

▲한양대 행정학, 美버밍엄대 대학원(경영학 석사), 가천대 대학원(회계세무학 박사) ▲행시 27회 ▲재정경제부 세제실 소비세제과장·소득세제과장·조세정책과장, 기획재정부 세제실 조세기획관·조세정책관, 조세심판원장, 기획재정부 세제실장, 관세청장
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