<사건> 토지초과이득세법 제10조 등 위헌소원, 토지초과이득세법 제8조 등 위헌소원(병합) (1994. 7. 29. 92헌바49,52(병합) 전원재판부)
[판시사항]
1. 미실현이득(未實現利得)에 대한 과세(課稅)가 헌법상(憲法上)의 조세개념(租稅槪念)에 저촉되는지 여부
2. 기준시가(基準時價)의 산정방법(算定方法)을 대통령령(大統領令)에 위임(委任)한 토지초과이득세법(土地超過利得稅法)(이하 “토초세법”이라 한다) 제11조 제2항이 위임입법(委任立法)의 범위와 한계를 정한 헌법규정(憲法規定)에 위반되는지 여부
3. 현행(現行) 지가(地價)의 계측수단(計測手段)에 위헌적(違憲的)인 요소가 있다 하여 입법부(立法府)와 행정부(行政府)에 대하여 그 개선을 촉구한 사례
4. 토초세의 여러 과세기간(課稅期間)에 걸쳐 토지(土地)를 보유하는 경우 특정 과세기간(課稅期間) 동안에는 토지초과이득(土地超過利得)이 발생하였으나, 토지취득(土地取得) 당시와 비교하여서는 오히려 지가(地價)가 하락(下落)한 때에 대비한 보충규정(補充規定)을 두지 않고 있는 토초세법의 위헌(違憲) 여부
5. 50％의 단일비례세(單一比例稅)로 규정된 토초세의 세율(稅率)이 헌법상 재산권보장조항(財産權保障條項)과 평등권조항(平等權條項)에 위배되는지 여부
6. 택지소유상한(宅地所有上限)에관한법률(法律)에 따른 소유제한범위(所有制限範圍) 내의 택지(宅地)인지 여부에 관계없이 토초세 과세(課稅) 여부를 결정하도록 되어 있는 토초세법이 위헌(違憲)인지 여부
7. 토초세 과세대상(課稅對象)인 유휴토지(遊休土地) 등에 임대토지(賃貸土地)를 포함시키고 있는 토초세법 제8조 제1항 제13호가 위헌(違憲)인지 여부
8. 토초세법 제26조 제1항과 제4항이 토초세액 일부만을 양도소득세(讓渡所得稅)에서 공제(控除)하도록 규정(規定)한 것이 헌법상 조세법률주의(租稅法律主義)에 반하는지 여부
9. 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제45조 단서의 “법률조항(法律條項)의 위헌결정(違憲決定)으로 인하여 당해 법률(法律) 전부를 시행(施行)할 수 없다고 인정될 때”에 해당하는 구체적 사례
10. “헌법불합치(憲法不合致)”라는 변형결정(變形決定) 주문(主文)을 선고(宣告)하여야 할 구체적인 사례(事例) 및 그 법률적(法律的)인 의미
[결정요지]
1. 과세대상(課稅對象)인 자본이득(資本利得)의 범위를 실현된 소득(所得)에 국한할 것인가 혹은 미실현이득(未實現利得)을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적(課稅目的)·과세소득(課稅所得)의 특성·과세기술상(課稅技術上)의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책(立法政策)의 문제일 뿐, 헌법상(憲法上)의 조세개념(租稅槪念)에 저촉되거나 그와 양립(兩立)할 수 없는 모순(矛盾)이 있는 것으로는 볼 수 없다.
2. 토초세법상의 기준시가(基準時價)는 국민의 납세의무(納稅義務)의 성부(成否) 및 범위와 직접적인 관계를 가지고 있는 중요한 사항이므로 이를 하위법규(下位法規)에 백지위임(白紙委任)하지 아니하고 그 대강이라도 토초세법 자체에서 직접 규정(規定)해 두어야만 함에도 불구하고, 토초세법 제11조 제2항이 그 기준시가(基準時價)를 전적으로 대통령령(大統領令)에 맡겨 두고 있는 것은 헌법상의 조세법률주의(租稅法律主義) 혹은 위임입법(委任立法)의 범위를 구체적으로 정하도록 한 헌법(憲法) 제75조의 취지(趣旨)에 위반되나, 아직까지는 대부분의 세법규정(稅法規定)이 그 기준시가(基準時價)를 토초세법과 같이 단순히 시행령(施行令)에 위임(委任)해 두는 방식을 취하고 있으며, 이는 우리의 오래된 입법관례(立法慣例)로까지 굳어져 왔는바, 이러한 상황에서 성급하게 위 조문(條文)을 무효화(無效化)할 경우 세정전반(稅政全般)에 관한 일대 혼란이 일어날 것이므로 위 조항(條項)에 대해서는 위헌선언결정(違憲宣言決定)을 하는 대신 이를 조속히 개정(改正)하도록 촉구하기로만 한다.
3. 전국의 표준지수(標準地數)가 적어 표준지(標準地) 선택의 폭(幅)이 지나치게 좁고, 개별토지(個別土地) 지가(地價)의 조사(調査)·산정업무(算定業務)를 이렇다 할 전문적 지식이 있다고 볼 수 없는 하부행정기관(下部行政機關)의 공무원이 담당하도록 되어 있는 현행(現行)의 행정실태(行政實態)하에서는, 토지초과이득(土地超過利得) 계측수단(計測手段)의 구조적(構造的)인 미비점으로 인하여, 토초세가 이득(利得)에 대한 과세(課稅)가 아니라 원본(元本)에 대한 과세(課稅)가 되어버릴 위험부담률이 높아져 결국 헌법(憲法)이 보장하고 있는 국민의 재산권(財産權)을 부당하게 침해할 개연성(蓋然性)이 커지지 않을 수 없으므로 관계당국에 대하여 지가산정(地價算定) 관련법규(關聯法規)의 정비와 아울러 그에 따른 행정(行政)의 개선책(改善策)을 조속히 마련하도록 촉구하지 않을 수 없다.
4. 토초세법상 여러 과세기간(課稅期間)에 걸쳐 장기간(長期間) 토지(土地)를 보유하는 경우, 전체 보유기간 동안의 지가(地價)의 변동상황(變動狀況)에 대처함에 있어서는 아무런 보충규정(補充規定)도 두고 있지 않은 결과 장기간(長期間)에 걸쳐 지가(地價)의 앙등(仰騰)과 하락(下落)이 반복되는 경우에 최초(最初) 과세기간(課稅期間) 개시일(開始日)의 지가(地價)와 비교할 때는 아무런 토지초과이득(土地超過利得)이 없는 경우에도, 그 과세기간(課稅期間)에 대한 토초세를 부담하지 않을 수 없는 불합리(不合理)한 결과가 발생할 수 있게 되고, 이는 토초세 과세(課稅)로 인하여 원본(元本) 자체가 잠식되는 경우로서, 수득세(收得稅)인 토초세의 본질에도 반함으로써 헌법(憲法) 제23조가 정하고 있는 사유재산권보장(私有財産權保障) 취지에 위반된다.
5. 토초세는 그 계측(計測)의 객관성 보장이 심히 어려운 미실현이득(未實現利得)을 과세대상(課稅對象)으로 삼고 있는 관계로 토초세 세율(稅率)을 현행법(現行法)과 같이 고율(高率)로 하는 경우에는 자칫 가공이득(架空利得)에 대한 과세(課稅)가 되어 원본잠식(元本蠶食)으로 인한 재산권침해(財産權侵害)의 우려가 있고, 또한 적어도 토초세와 같은 이득(利得)에 대한 조세(租稅)에 있어서는, 조세(租稅)의 수직적(垂直的) 공평(公評)을 이루어 소득수준이 다른 국민들 사이의 실질적인 평등을 도모하여야 할 뿐만 아니라, 토초세는 어느 의미에서 양도소득세(讓渡所得稅)의 예납적(豫納的) 성격을 띠고 있음에도 불구하고 굳이 토초세의 세율체계(稅率體系)를 단일비례세(單一比例稅)로 한 것은 소득이 많은 납세자와 소득이 적은 납세자 사이의 실질적인 평등을 저해하는 것이다.
6. 택지소유상한(宅地所有上限)에관한법률(法律)은 각 국민으로 하여금 일정 면적(面積) 내의 토지를 가구별(家口別)로 고르게 소유(所有)하게 하는 것을 그 목적(目的)으로 삼고 있고, 한편 국민 각자의 경제적 능력에 따라서는 장차 주택(住宅)을 소유(所有)하기 위하여 우선 택지(宅地)만을 확보하여 둘 필요가 있는 경우도 있을 것이며, 토지의 효율적 이용이라는 측면만을 지나치게 강조하다 보면 당장의 토지이용에 급급한 무계획하고도 무질서한 건축행위(建築行爲)가 남발(濫發)될 결과가 발생할 수도 있다. 그런데 토초세법은 당해 토지가 위 법률에 따른 소유제한범위(所有制限範圍) 내의 택지(宅地)인지 여부에 관계없이, 토초세 과세(課稅) 여부를 결정하도록 되어 있는바, 이는 위 법률(法律)과 입법체계적(立法體系的)으로도 조화를 이루지 못하고 있을 뿐만 아니라, 헌법(憲法)이 보장하고 있는 인간(人間)다운 생활(生活)을 할 권리(權利)와 헌법상의 국가의 사회보장(社會保障)·사회복지(社會福祉) 증진의무(增進義務) 및 국가의 쾌적(快適)한 주거생활(住居生活) 보장의무(保障義務)에도 배치된다.
7. 토초세법 제8조 제1항 제13호는 임대토지(賃貸土地)를 원칙적으로 유휴토지(遊休土地) 등에 해당하는 것으로 규정(規定)하면서 아무런 기준이나 범위에 관한 제한도 없이“대통령령(大統領令)이 정하는 토지(土地)”를 유휴토지(遊休土地) 등의 범위에서 제외할 수 있도록 규정(規定)하고 있는바, 이는 국민에 대한 납세의무(納稅義務)의 부과(賦課) 여부 자체가 입법권(立法權)에 의한 아무런 통제(統制) 없이 행정권(行政權)에 의하여 좌우되도록 한 것으로서 헌법상의 위임원칙(委任原則) 및 조세법률주의(租稅法律主義)와 충돌된다. 더욱이 토지소유자(土地所有者)가 스스로 사용하지 않고 있다는 이유만으로 다른 토지소유자(土地所有者)와 비교하여 법상 불리한 처분을 받을 수 있도록 한 위 규정(規定)은 헌법상 근거없이 토지임대인(土地賃貸人)을 차별하는 것이며, 토지소유자(土地所有者)와 임차인(賃借人) 사이의 자본의 자유로운 결합(結合)을 방해함으로써, 개인(個人)과 기업(企業)의 경제상(經濟上)의 자유(自由)와 창의(創意)를 존중함을 기본으로 하는 우리 헌법상 경제질서(經濟秩序)에도 합치하지 않는다.
8. 토초세는 양도소득세(讓渡所得稅)와 같은 수득세(收得稅)의 일종으로서 그 과세대상(課稅對象) 또한 양도소득세(讓渡所得稅) 과세대상(課稅對象)의 일부와 완전히 중복(重複)되고 양세(兩稅)의 목적 또한 유사하여 어느 의미에서는 토초세가 양도소득세(讓渡所得稅)의 예납적(豫納的) 성격(性格)을 가지고 있다 봄이 상당한데도 토초세법 제26조 제1항과 제4항이 토초세액 전액(全額)을 양도소득세(讓渡所得稅)에서 공제하지 않도록 규정(規定)한 것은 조세법률주의(租稅法律主義)상의 실질과세(實質課稅)의 원칙(原則)에 반한다.
9. 이상과 같이 토초세법 중 일부는 헌법(憲法)에 위반되고, 일부는 헌법(憲法)에 합치(合致)되지 아니하여 개정입법(改正立法)을 촉구할 대상이지만, 위 각 위헌적(違憲的) 규정(規定)들 중 지가(地價)에 관한 제11조 제2항과 세율(稅率)에 관한 제12조는 모두 토초세제도의 기본요소로서 그 중 한 조항(條項)이라도 위헌결정(違憲決定)으로 인하여 그 효력(效力)을 상실한다면 토초세법 전부를 시행(施行)할 수 없게 될 것이므로, 이 사건에서는 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제45조 단서 규정(規定)에 따라 토초세법 전부에 대하여 위헌결정(違憲決定)을 선고(宣告)할 수밖에 없다.
10. 토초세법은 개발이익환수(開發利益還收)에관한법률(法律) 및 여타 세법(稅法)과의 사이에 구조적(構造的)·내용적(內容的)인 연계(連繫)를 지니고 있어, 당장 이것을 무효(無效)로 한다면 법제(法制) 및 재정(財政) 양면(兩面)에 걸쳐 적지 않은 법적 혼란 내지는 공백을 초래할 우려가 있고, 앞서 본 위헌적(違憲的)인 규정(規定)들을 다시 합헌적(合憲的)으로 조정하는 임무는 입법자(立法者)의 형성(形成)의 재량(裁量)에 속하는 사항일 뿐만 아니라, 또한 여기서 당장 토초세법에 대한 단순위헌결정(單純違憲決定)을 선고(宣告)한다면 이 결정(決定)의 효력(效力)이 미치게 되는 이른바“당해사건(當該事件)” 관계자들과 현행법에 따른 기발생(旣發生) 토초세를 전부 납부하고도 아무런 이의(異意)를 제기하지 아니한 다수(多數)의 납세자(納稅者)에 대한 관계에 있어서 형평(衡平)의 문제를 심화(深化)시키는 결과를 초래하는 것이다. 그러므로 당재판소(當裁判所)는, “입법자(立法者)가 토초세법을 적어도 이 결정(決定)에서 밝힌 위헌이유(違憲理由)에 맞추어 새로이 개정(改正) 혹은 폐지(廢止)할 때까지는 법원(法院), 기타 국가기관(國家機關)은 현행(現行) 토초세법을 더 이상 적용(適用)·시행(施行)할 수 없도록 중지(中止)하되, 그 형식적(形式的) 존속(存續)만을 잠정적으로 유지하게 하기 위하여” 이 사건에서 토초세법에 대한 단순(單純) 위헌무효결정(違憲無效決定)을 선고(宣告)하지 아니하고, 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제47조 제2항 본문의“효력상실(效力喪失)”을 제한적(制限的)으로 적용하는 변형(變形) 위헌결정(違憲決定)으로서의 헌법불합치결정(憲法不合致決定)을 선고하는 것이다.
[심판대상조문]
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제8조 (개인소유토지(個人所有土地) 중 유휴토지(遊休土地) 등의 범위)
① 개인이 소유(所有)하는 토지(土地)로서 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 과세대상(課稅對象)이 되는 유휴토지(遊休土地) 등은 다음 각 호의 1에 해당하는 토지(土地)로 한다.
1.∼12. 생략
13. 임대(賃貸)에 쓰이고 있는 토지(土地)(대통령령(大統領令)이 정하는 토지(土地)를 제외한다). 다만, 건축물(建築物)에 부수(附隨)하여 임대(賃貸)하는 건축물(建築物)의 부속토지(附屬土地)로서 제1호 내지 제4호의 규정(規定)에 해당하지 아니하는 토지(土地)를 제외한다.
14. 생략
②∼⑤ 생략
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제10조(세액(稅額)의 계산(計算))
토지초과이득세(土地超過利得稅)는 이 법(法)에 특별한 규정(規定)이 있는 경우를 제외하고는 다음 각호의 규정(規定)에 의하여 계산(計算)한다.
1. 제11조의 규정(規定)에 의하여 과세표준(課稅標準)에 제12조의 규정(規定)에 의한 세율(稅率)을 적용하여 산출세액(算出稅額)을 계산(計算)한다.
2. 제1호의 규정(規定)에 의하여 계산(計算)한 산출세액(算出稅額)에서 제15조 제3항의 규정(規定)에 의한 세액(稅額)을 공제하여 결정세액(決定稅額)을 계산(計算)한다.
3. 제2호의 규정(規定)에 의하여 계산한 결정세액(決定稅額)에 제19조의 규정(規定)에 의한 가산세(加算稅)를 가산(加算)하여 총결정세액(總決定稅額)을 계산(計算)한다.
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제11조(과세표준(課稅標準))
① 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 과세표준(課稅標準)은 과세기간(課稅期間) 종료일(終了日)의 지가(地價)에서 그 과세기간(課稅期間) 개시일(開始日)의 지가(地價)를 공제한 금액(이하 “지가상승액(地價上昇額)”이라 한다)에서 다시 다음 각호의 금액을 공제한 금액으로 한다.
1. 당해 과세기간(課稅期間)의 정상지가상승분(正常地價上昇分)
2. 유휴토지(遊休土地) 등에 대한 대통령령(大統領令)이 정하는 개량비(改良費)와 자본적(資本的) 지출액(支出額)(이하 “개량비(改良費) 등”이라 한다)
② 제1항의 규정(規定)에 의한 과세기간(課稅期間) 종료일(終了日)의 지가(地價)와 과세기간(課稅期間) 개시일(開始日)의 지가(地價)는 대통령령(大統領令)이 정하는 기준시가(基準時價)(이하“기준시가(基準時價)”라 한다)에 의한다.
③ 과세기간(課稅期間) 종료일(終了日) 현재 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 과세대상(課稅對象)이 되는 유휴토지(遊休土地) 등으로서 당해 과세기간(課稅期間) 중에 다음 각호의 1에 해당하는 기간(期間)이 있는 경우에는 대통령령(大統領令)이 정하는 바에 의하여 계산(計算)한 당해 기간(期間)의 토지초과이득(土地超過利得)을 제1항의 규정(規定)에 의하여 계산(計算)한 과세표준(課稅標準)에서 차감(差減)한다.
1. 제3조 제3항의 규정(規定)에 의한 유휴토지(遊休土地) 등에 해당하지 아니하는 기간(期間)
2. 제5조 제1항의 규정(規定)에 의하여 토지초과이득세(土地超過利得稅)를 부과(부과)하지 아니하는 기간(期間)
④ 제1항 제2호의 규정(規定)에 의한 개량비(改良費) 등은 당해 과세기간(課稅期間) 중에 확정된 금액으로 하되, 소득세법(所得稅法) 제51조의 규정(規定)을 준용(準用)한다.
⑤ 제4조 제6항의 규정(規定)이 적용되는 경우에는 각 소유자(所有者)의 유휴토지(遊休土地) 등의 보유기간(保有期間)과 기준시가(基準時價)의 상승률(上昇率)을 감안하여 대통령령(大統領令)이 정하는 방법에 의하여 전(前) 소유자(所有者)와 후(後) 소유자(所有者)에게 당해 과세기간(課稅期間)의 토지초과이득(土地超過利得)을 배분(配分)하여 각각의 과세표준(課稅標準)을 계산(計算)한다.
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제12조(세율(稅率))
토지초과이득세(土地超過利得稅)의 세율(稅率)은 100분(分)의 50으로 한다.
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제22조(물납(物納) 및 매각의뢰(賣却依賴) 등)
① 세무서장(稅務署長)은 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 납부세액(納付稅額)이 1천만(千萬)원을 초과하고 유휴토지(遊休土地) 등의 소유자(所有者)가 토지초과이득세(土地超過利得稅)를 금전으로 납부하기가 곤란하다고 인정하는 경우에는 납세의무자(納稅義務者)의 신청(申請)을 받아 토지초과이득세(土地超過利得稅)가 부과(賦課)되는 당해 토지(土地)에 의한 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 물납(物納)을 허가(許可)할 수 있다.
② 제1항의 규정(規定)에 의하여 물납(物納)을 신청(申請)한 자(者)가 그 허가(許可)를 받지 못한 때에는 정부(政府)에 대하여 당해 과세대상토지(課稅對象土地)의 매각의뢰(賣却依賴)를 청구할 수 있다. 이 경우 당해 과세대상토지(課稅對象土地)의 일부만을 매각의뢰(賣却依賴)할 수 없다.
③ 정부(政府)는 제2항의 규정(規定)에 의한 매각의뢰(賣却依賴)가 있는 때에는 대통령령(大統領令)이 정하는 자(者)에게 매각(賣却)을 의뢰하여야 한다. 이 경우 정부(政府)는 당해 토지(土地)를 스스로 매수(枚數)하거나 대통령령(大統領令)이 정하는 자(者)를 지정하여 매수(買收)하게 할 수 있다.
④ 제3항의 규정(規定)에 의하여 토지소유자(土地所有者)가 매각(賣却)을 의뢰한 토지(土地)에 대하여 부과(賦課)된 토지초과이득세(土地超過利得稅)에 대하여는 그 매각의뢰일(賣却依賴日)로부터 1년간(年間)은 국세징수법(國稅徵收法) 제22조 제1항의 규정(規定)을 적용하지 아니한다.
⑤ 제3항의 규정(規定)에 의하여 당해 과세대상토지(課稅對象土地)의 매각의뢰(賣却依賴)를 받은 자(者)가 이를 매각(賣却)하거나 정부(政府) 등이 이를 매수(買收)한 경우 매각(賣却) 또는 매수대금(買收代金)을 다음 각호의 금액에 충당하고 그 나머지 금액을 납세의무자(納稅義務者)에게 지급하여야 한다.
1. 대통령령(大統領令)이 정하는 매각비용(賣却費用) 또는 매수비용(買收費用)
2. 당해 토지(土地)에 대하여 부과(賦課)된 토지초과이득세(土地超過利得稅)(가산금(加算金)을 포함한다)
⑥ 물납(物納)의 절차 및 허가기준(許可基準)과 물납(物納)에 충당할 토지(土地)의 수납가격(收納價格)과 그 정산(精算), 매각의뢰(賣却依賴) 및 매각절차(賣却節次)와 매수가격(買收價格) 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령(大統領令)으로 정한다.
토지초과이득세법(土地超過利得稅法) 제23조(예정결정기간(豫定決定期間)에 대한 과세(課稅))
① 개발사업(開發事業)이 시행(施行)되는 주변지역(周邊地域) 등 지가(地價)가 급격하게 상승(上昇)하거나 상승(上昇)할 우려가 있는 토지(土地)로서 국세청장(國稅廳長)이 대통령령(大統領令)이 정하는 위원회(委員會)의 심의(審議)를 거쳐 지정하는 지역 안에 있는 유휴토지(遊休土地) 등에 있어서 과세기간(課稅期間) 중 최초의 1년간(年間) 또는 그 다음 1년간(年間)(이하 “예정결정기간(豫定決定期間)”이라 한다)의 지가상승액(地價上昇額)이 당해 예정결정기간(豫定決定期間)의 정상지가상승분(正常地價上昇分)의 100분(分)의 150에 해당하는 금액과 개량비(改良費) 등의 합계액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 금액에 대하여 토지초과이득세(土地超過利得稅)를 부과한다.
② 국세청장(國稅廳長)은 제1항의 규정(規定)에 의한 지역(地域)을 지정하는 때에는 당해 예정결정기간(豫定決定期間) 종료 전에 이를 고시(告示)하여야 한다.
③ 제1항의 규정(規定)에 의한 예정결정기간(豫定決定期間)에 대한 토지초과이득세(土地超過利得稅)의 과세(課稅)에 있어서의 과세표준(課稅標準)과 세액(稅額), 정상지가상승률(正常地價上昇率)의 고시(告示)·신고(申告)·납부(納付)·결정(決定)·징수(徵收) 등에 관하여는 과세기간(課稅期間)에 대한 토지초과이득세(土地超過利得稅)에 관한 규정(規定)을 준용(準用)한다.
