애덤 스미스는 바람직한 조세의 원칙으로 경제성 외에 공평성, 확실성, 편리성을 들었다.
그는 '국부론'에서 다음과 같이 말한다. "세금은 국민의 호주머니에서 나오는 금액이……국고에 납입되는 금액을 될 수 있는 대로 조금밖에 넘지 않도록 연구해야 한다." (1)
이 말은 세금으로 인한 비용을 최소화해야 한다는 뜻이다. (2)
세금으로 인한 비용에는 국가가 세금 징수를 위해 직접 지불하는 비용('징세비용'이라 한다)이 있는가 하면 국민이 세금을 납부하기 위해 부담하는 비용('납세협력비용'이라 한다)이 있다. 국민 경제의 측면에서는 세금이 경제주체들의 경제활동에 영향을 줌으로써 나타나는 비용(자원 배분의 왜곡으로 인한 '초과부담'이다) 등이 있다.
세금이 부과되면 납세자는 세금부담을 회피하려 하고, 그러한 노력이 실제 행태의 변화로 나타나면 자원 배분이 왜곡되어 효율적인 경제 운용에 부정적인 영향을 준다.
징세비용과 납세협력비용은 어느 정도 계량화가 가능하므로 어느 정부가 효율적으로 운용하고 있는지 비교할 수 있다. 우리나라의 세무행정은 효율적으로 운영되고 있다고 볼 수 있다. 징세비용은 100원당 0.73원 정도인데 주요 국가(미국 100달러당 0.47달러, 영국 100파운드당 0.73파운드, 프랑스 100유로당 1.11유로, 캐나다 100달러당 1.15달러, 독일 100유로당 1.35유로, 일본 100엔당 1.74엔)들에 비해 낮은 수준이다. (3)
납세자들이 부담하는 납세협력비용은 구체적으로 수치를 제시하기는 어렵지만, 세계은행World Bank에서 조사한 자료에 의하면 우리나라가 비교적 낮은 편에 속한다고 추정할 수 있다.
세계은행은 매년 전 세계 국가들의 기업을 대상으로 세금을 납부하는 데 소요되는 시간, 세금부담 규모 등을 기준으로 납세용이도Paying Taxes를 측정하여 그 결과를 '기업환경평가Doing Business'에 발표한다. '기업환경평가 2017'에 의하면 조사 대상 190개 국가 중 한국은 납세용이도가 23위다. 10위인 영국을 제외하면 일본(70위), 프랑스(63위), 독일(48위), 미국(36위) 등 주요 선진국에 비해 양호한 수준이다.
거시경제적 비용은 계량화하기 어렵기 때문에 비교하기 곤란한 측면이 있다. 다만 조세구조상 납세자의 행태 변화에 미치는 영향이 큰 법인세 비중이 높다는 점은 우리의 조세체계가 다소 효율적이지 않음을 간접적으로 시사한다.
세금이 경제에 미치는 부정적인 영향은 납세자의 행태를 얼마나 변화시키는가에 달려 있다. 납세자의 행태를 가장 적게 변화시키는 것이 효율적인 세금이라고 할 수 있는데, OECD(2008)에 따르면 재산세가 가장 효율적이고 그다음이 소비세, 소득세, 법인세 순이다. (4)
그렇다면 재산세 비중이 높을수록 효율적이고 법인세 비중이 높을수록 비효율적인 조세구조라고 볼 수 있다. 조세 중립성은 공평과 효율의 핵심 기제시장에서는 소득, 소비, 저축, 투자 등 다양한 형태의 경제활동이 일어나고 있다.
조세 중립성이란 다양한 경제활동 중 비슷한 활동에 대해 세제상 비슷하게 취급하는 것을 말한다. 예를 들어 모든 소득에 대하여 동일하게 과세하는 조세체계는 사람들이 소득을 획득하는 유형(예를 들어 근로소득과 사업소득)에 대해 중립적이다. 반대로 세금을 달리하여 과세하면 사람들은 유리한 쪽을 선택하려 할 것이다.
예를 들어 30년 동안 매년 5천만 원씩 벌 수 있는 근로형태를 선택할 수 있다고 하자. 하나는 사업자이고 다른 하나는 근로자이다. 사업자에게 매년 2배의 세금을 부과(사업자 1천만 원, 근로자 500만 원)한다면 대부분 사업자보다는 근로자를 선택하지 않을까?
소비도 마찬가지다. 소비 유형에 따라 세금을 달리하면 무엇을 소비할 것인가에 영향을 줄 것이다. 난방을 위한 수단으로 전기와 석유가 있다고 하자. 다른 조건은 모두 같고 전기에 대한 세금이 적어서 난방비가 덜 든다면 소비자는 당연히 전기를 쓰려고 할 것이다. 이처럼 중립성이 결여된 조세체계는 사람들과 기업이 세금부담을 줄이는 방향으로 움직이게 한다.
결국 조세체계도 복잡해질 뿐 아니라 각종 회피 행위들로 인해 사회적 비용이 발생한다. (5)
조세 중립성은 공평성과 효율성을 동시에 확보할 수 있는 중요한 요소이다. 물론 사안에 따라서
는 조세 중립성을 유지하지 않는 것이 바람직한 경우도 있다. 예를 들어 환경오염을 유발하거나 인체에 유해한 영향을 주는 담배와 같은 소비재는 다른 재화에 비해 더 많은 세금을 부과함으로써 소비를 억제할 필요도 있다.
반면 R&D, 교육 투자와 육아 등 사회적으로 유익한 활동에 대하여는 낮은 세금을 부과함으로써 활동을 유도할 필요가 있다. 이처럼 일부 예외적인 경우를 제외하고는 중립성을 유지하는 것이 이
상적인 세제이다.
단순성의 추구
현행 조세체계는 복잡하고 어렵다.
다양한 경제 현상을 다루기 위해서는 불가피한 측면이 있지만 복잡한 조세체계는 자원의 낭비, 납세협력비용의 증가, 불공평 등의 부작용을 낳는다. 먼저 자원 낭비는 다른 생산활동에 투입되어야 할 인적·물적 자원이 불필요하게 세무 활동에 투입됨으로써 일어나게 된다.
그리고 납세자의 조세회피를 유발하고 이에 대응하여 새로운 복잡한 제도를 만들어내는 등 납세순응비용도 발생한다. 또한 복잡한 조세체계는 이를 활용할 수 있는 기업과 활용하지 못하는 기업 간에 불공평 문제를 일으킨다.
예를 들어 현재의 소득세는 소득재분배 외에 사회 경제적 정책 목적을 위하여 세율이나 소득공제, 세액공제 등 다양한 제도를 두고 있다. 제도가 복잡해서 어떤 소득에 대해 어느 정도의 세금을 부담하고 있는지를 제대로 알고 있는 사람은 많지 않다.
소득원천에 따라 과세 방법도 다양하다. 금융소득은 2천만 원을 기준으로 분리과세와 종합과세로 나뉜다. 주식양도차익은 대주주 여부에 따라 양도소득세 과세대상이 된다. 그 외에도 다양한 형태의 과세 차이가 존재한다. 이로 인한 납세협력비용이나 사회적 비용 역시 크다.
조세제도를 투명하고 단순하게 하려는 정책적 노력이 필요하다. 조세 시스템의 단순화는 오히려 조세 격차tax gap를 줄인다. (6)
안정성은 사회적 비용 최소화에 기여
우리나라의 조세제도는 변화의 속도가 매우 빠르고 세법 역시 자주 개정되고 있다. 조세제도의 잦은 변화는 납세자에게 커다란 부담으로 작용한다. 과세관청도 제도 변화에 적응해야 하는 번거로움이 있지만 납세자는 조세제도의 변화에 순응하지 못하면 예측하지 못한 세금으로 인해 경제적으로 심한 타격을 입을 수 있기 때문이다.
또한 조세제도가 자주 바뀌게 되면 경제주체(주로 기업)들이 장기 계획을 수립하는 데 장애 요인이 될 수 있다. 그로 인하여 기업이나 개인의 투자와 저축 등 경제활동에 부정적인 영향을 미치게 됨은 물론이다.
한편 조세제도의 변화와 관련하여 비용이 발생할 것이다. 과세당국의 입장에서도 빈번한 조세제도의 변화는 많은 노력과 비용이 발생한다. 심지어 국민들에게 제도 변화를 인식시키는 데도 시간이 걸린다. 따라서 불가피한 경우가 아니라면 조세제도를 바꾸는 일은 신중해야 한다.
OECD는 경쟁력 있는 조세Competitive Tax의 조건으로 다음과 같은 요소를 언급하고 있다.
①공평：납세자가 공평하다고 받아들이는 수준이 납세 순응도에 영향을 미친다.
②조세회피 방지：세무행정에 의한 효과적인 조세회피의 방지는 사회응집력을 강화하고 납세자에게 탈세의 이점이 없다는 점을 인지시킬 수 있다.
③예측 가능성：부패하지 않고 세법을 공평하고 지속적으로 시행하는 세무행정은 예측 가능성을 주고 투자를 저해하지 않는다.
④경제적인 납세협력비용：불필요한 시간과 비용을 줄여 납세자의 기회비용을 줄일 수 있고 사회 전체적으로 부가 늘어날 수 있다.
⑤경제적인 행정비용：조세지출과 비용 효율을 주기적으로 재검토함으로써 행정비용을 감소시키는 것은 효율적인 조세 정책을 이루게 한다.
(1) 애덤 스미스, 유인호 옮김, 「국부론(An Inquiry into The Nature And Causes of The Wealth of Nations」, 동서문화사, 2016, p867.
(2) 곽태원 「조세론」, 법문사, 2001, p145.
(3) Cost of Collection ratios OECD Tax Administration, 2013년 기준, https://www.oecd.org/.../Table5.4
(4) Asa Johansson, Christoper Healy, et al, 2008, "Tax and Economic Growth," Economics Department Working Paper No.620, OECD, 2008.
(5) Institute for Fiscal Studies(IFS), 한국조세재정연구원 옮김, 「조세설계(Tax By Design : The Mirrlees Review)」, 시그마프레스, 2015, pp56~57.
(6) Mark P. Keightley and Molly F.Sherlock, 2014, "The Corporate Income Tax System : Overview and Options for Reform," CRS report, Congressional Research Service, p.23.
김낙회 저서 「세금의 모든 것」 -21세기북스
