"시행규칙 담당부처도 파악못해"…규개위 평가도 안받아
'모범규준'으로 가장해 규제논란 피하기도
'숨은 규제'의 대표적 사례로 꼽힌 행정규칙이 범정부 차원의 규제 관리시스템에서 관리가 되지 않아 투자와 일자리 창출을 가로막는 '손톱밑 가시'가 되고 있다.
업계의 자율규약을 가장한 사실상의 행정규제까지 포함하면 숨은 그림자 규제는 훨씬 많을 것으로 추정된다.
정부는 6월까지 사실상 규제 성격인데도 규제등록에서 빠진 행정규칙을 모조리 찾아내 다른 등록규제들과 마찬가지로 임기 내 20%를 폐지한다는 방침이다.
23일 국무조정실과 관련 부처에 따르면 법제처에 등록된 정부부처별 시행규칙은 총 1만4천233건이다. 이 가운데 규제개혁위원회의 규제명단에 등록된 시행규칙은 891건(6.3%)에 불과하다.
법률, 시행령 등 법령보다 하위 개념인 행정규칙은 기관 내부에서 법집행, 재량권 행사, 행정절차 등 행정활동을 규율할 목적으로 만든 규정이다.
훈령, 예규, 고시, 공고 등의 형식을 띠지만 실무적으로는 규정, 지침, 운영기준, 가이드라인 등 다양한 명칭을 가진다.
상위 법령의 위임을 받아 세부규정을 정하는 성격도 있지만, 별도의 법적 근거 없이 각 부처 장관이 필요에 따라 임의로 제정하기도 한다.
규제개혁위원회의 규제영향평가 없이 부처가 자율적으로 정하다 보니 상위 법령에서 위임한 범위를 넘어서거나, 법적 근거 없이 아예 새로운 규제를 신설해 기업의 부담을 가중하기도 한다.
국토교통부의 훈령인 도시·군 관리계획 수립지침은 그린벨트 해제지역이 이미 형성된 집단 취락지역이더라도 저층·저밀도 주거지인 제1종 주거지역으로만 지정할 수 있게 하고 있다.
국민의 재산권에 직접 영향을 미치는 규정이지만 훈령으로 정하면서 규제 등록도 하지 않았다. 정부는 최근 이 지역에도 상업지역 설치가 가능하도록 지침을 개정하겠다고 발표한 바 있다.
시대와 환경 변화에 따르지 못한 비현실적인 조문도 적잖이 들어 있다. 법제처 국가법령정보센터에 따르면 10년 이상 단 한 번도 손대지 않은 행정규칙만도 1천건에 달한다.
행정규칙으로도 지정되지 않은 부처의 행정지도나 각종 내부지침까지 포함하면 숨은 규제는 훨씬 늘어난다.
업계의 자율규약에 따른 각종 모범규준도 현실에서는 사실상 숨은 규제로 작용하고 있다.
각종 가이드라인 등의 이름을 가지기도 하는 모범규준은 행정청과 민간이 함께 참여해 업계의 자율적인 준수를 이끌어내는 합리적인 형태의 '연성법'(soft law)이지만, 현실에서는 감독청이 과도한 시장개입 논란을 피하기 위해 우회적으로 활용하는 경우가 많기 때문이다.
논란을 빚었던 편의점, 커피점 등의 신규출점 거리제한 가이드라인은 사실상 규제이지만 외형상으로는 공정거래위원회와 관련 업계가 함께 만든 모범규준이다.
이런 숨은 규제는 금융업계에 특히 만연하다. 금융사의 사외이사에 관한 사항을 담은 '은행 등 사외이사 모범규준' 역시 제정 주체는 전국은행연합회지만 실질적으로는 금융당국이 주도해 만든 것으로 알려졌다.
박근혜 대통령은 20일 규제개혁장관회의에서 "숨은 규제가 많은 게 금융 분야"라며 "구두지도, 행정지도도 있지만 금융협회 등 자율 규제 기관이나 금융공기업 내부 규정 가이드라인도 문제"라고 지적했다.
정부는 관리 사각지대에 있는 미등록 규제가 보이지 않는 규제비용을 발생시키고 있다고 보고 6월까지 소관 부처의 자발적 신고를 받기로 했다.
신고되지 않은 미등록 규제는 원칙적으로 효력을 잃게 하고, 상황에 따라 일괄적으로 일몰을 설정한다는 방침이다.
국무조정실 관계자는 "1만4천여개 시행규칙 가운데 규제로 등록된 규칙이 891개에 불과하다 보니 상당수 규제들이 미등록 상태인 것으로 추정된다"며 "소관 부처조차 규제성 시행규칙이 얼마나 있는지 다 파악하지 못한 경우도 있다"고 말했다.
한국행정연구원 이종한 연구위원은 "미등록 규제는 현실에서 작동하고 있지만 파악이 되지 않기 때문에 개혁 대상에서 제외되고 있다"며 "규제가 만들어지고 일정기간 내 등록 안 되면 효력이 없는 것으로 하는 방법이 해법이 될 수 있을 것"이라고 말했다.
김상조 한성대 무역학과 교수는 "모범규약과 같은 자율규제는 선진국에서도 점차 확대하는 추세이므로 단순히 숨은 규제로 치부해 잘못된 것으로 몰아가면 안된다"며 "다만 공무원들이 자기책임을 회피하려고 사실상의 규제를 모범규약으로 만든 경우는 행정법령으로 제정하는 것이 바람직할 것"이라고 말했다.
