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최근 국제교류 활성화, 관광산업의 발달, 소득수준의 증가 등으로 전 세계적으로 여행객의 수가 급증하고 있다. 우리나라도 1980년대 해외여행 자유화 이후 여행자 수가 꾸준히 증가하여 국민소득 2만불대에 진입할 것으로 보이는 올해에는 입출국 여행자 수가 3500만명을 돌파할 것으로 예상되고 있다. 이에 세관을 비롯한 각국의 국경관리기관들은 선택과 집중을 통 |
이와 같이 국경관리기관의 역할 확대 요구가 점점 증가하고 있는 상황에서 세계 각국은 정보기술(IT)의 업그레이드, 국경관리기관간 상호협력 강화, 각국 세관당국과 타 국경관리기관간 국제협력 강화, 국경관리기관과 항공사간 협력 강화 등 안전한 국경관리를 위한 다각적인 노력들을 펼쳐왔다.
이러한 환경적·시대적 요구에 따라 국경관리 임무를 수행하고 있는 세관 등 국경관리당국은 인력에 의한 고위험 우범자 색출에 한계가 있다는 점에 인식을 같이하고 과학적 시스템에 의한 정보분석을 통해 사회안전을 위협하는 우범자를 정확히 선별해내기 위한 방안을 고민하게 되었다.
그 방안의 일환으로 우리나라는 2001년 3월 인천국제공항 개항에 맞추어 승객정보사전확인제도(APIS)를 최초로 도입하게 되었다.
APIS는 선량한 여행자의 통관을 신속히 하고 우범여행자에 대한 감시역량을 강화하여 증가하는 테러위협 등에 효과적으로 대응하기 위한 과학적 시스템이었다. 사람에 의한 동태관찰 및 인터뷰를 통해 우범여행자를 선별하던 것을 시스템을 통해 수행하자는 취지였다.
그러나, 관세청은 APIS를 통한 우범여행자 정보분석만으로는 안전한 국경관리 및 테러위협 요소 등의 반입을 사전에 차단하는데 한계가 있음을 느끼고 기존 정보분석 툴(Tool)보다 한단계 업그레이드 된 정보입수 기반 마련을 위해 고심하였다. 그 결과 추진했던 것이 승객예약정보(PNR)의 입수이다.
■ 승객예약정보(PNR) 입수경과 및 활용분야
앞서 언급한 바와 같이 우리나라는 2001년 3월 인천국제공항을 시작으로 2005년 10월 전국 공항만에 APIS 제도를 도입, 시행하여 사전 우범성 분석 및 검사대상자 선별과정에 활용하고 있으나 입수되는 항목이 입국자의 성명, 생년월일, 여권번호, 국적, 출발지, 도착지 등 6개 항목에 불과하여 효율적 정보분석 및 위기상황에 선제적으로 대처하는데 다소 미흡하다는 평가들이 있었다.
APIS 제도를 시행하고 있는 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등도 이러한 APIS의 문제점을 보완하고 더욱 효율적이고 활용가능한 다양한 정보입수를 위해 PNR 제공을 법제화 하였다.
미국은 9·11사태를 계기로 2001년부터 자국을 경유하는 모든 항공기 탑승객의 PNR 제공을 의무화하였고, 캐나다 등도 2003년 이후부터 PNR 제공을 의무화하고 있다.
마약·테러 등으로부터 자국을 보호하기 위한 이같은 PNR 요구 추세가 계속되자 국제민간항공기구(ICAO)에서는 회원국의 PNR을 요청할 수 있는 주권적 권리 인정 및 개인정보 보호 대책 마련 등을 주요 골자로 하는 PNR 요구에 관한 통일된 기준인 '승객예약정보의 회원국 제공에 관한 가이드라인'(1944 시카고협약 부속서 9권)을 2005년 3월 제정하였다.
이에 따라 우리나라 관세청은 정보분석 고도화 등을 위해 동 가이드라인 발효 이전부터 PNR 입수를 위해 PNR 가이드라인 내용을 반영한 관세법 개정 등 관계 규정의 정비작업을 추진해 나갔다.
그 결과, 2006년 3월 24일 관세법(법률 제7887호) 제137조의2 신설로 마약·테러 등 사회안전위해물품과 수출입금지품의 반입차단 등의 임무를 수행하기 위해 항공기 탑승객의 PNR(총 21개 항목)을 항공사 등에게 요청할 수 있는 법적 근거를 마련하였고, 관세법 시행령(영 19478호, 2006. 5. 22) 개정 및 '선박 및 항공기의 승객예약자료의 제공 및 이용에 관한 고시'(관세청고시 2006-33호, 2006. 7. 13) 제정으로 PNR의 본격 입수를 위한 제도적 틀을 완성하였다.
그 주요내용을 보면, 세관장은 우리나라를 입항, 출항, 경유하는 선박 및 항공기의 PNR을 제공할 것을 요청할 수 있고, 항공사 등은 세관장의 PNR 요청일로부터 30일 이내에 항공사의 예약정보시스템과 세관 시스템을 연결하고 세관에서 정보통신망을 통해 승객예약자료를 열람 또는 입수할 수 있도록 하여 우리나라를 입항, 출항, 경유하는 모든 항공편에 대한 PNR 제공을 의무화하고 PNR을 제공하지 않을 경우 과태료를 부과할 수 있도록 하였다.
관련 법령 등의 정비 이후, 항공사운영위원회(AOC) 및 내·외국적 항공사 등을 상대로 수차례에 걸쳐 PNR 입수를 위한 관세청의 계획, PNR 제공의 필요성, 각 항공사의 조치 및 협조사항 등에 관한 설명회, 공청회를 개최하였고 각 항공사들과의 개별협상도 함께 진행해 나갔다.
위와 같은 추진 과정에서 개인정보 유출 등의 우려 이유로 EU 등의 거대 외국적 항공사가 PNR 제공에 부정적인 의사를 표시하였고, 군소 항공사들은 인력 부족, 전산시스템 연계 등에 따른 비용 발생 등의 이유로 난색을 표하기도 하였다.
하지만, 항공사 등과의 끈질긴 협상과 설득으로 내국적항공사인 대한항공(2006. 9.) 및 아시아나항공(2007. 5.)이 PNR을 제공하게 되었고, 유나이티드 에어라인 등 미국계, 일본항공 등 일본계, 싱가포르항공 등 동남아계, 동방항공 등 중국계 항공사 등 국내에 취항하는 모든 외국적 항공사가 PNR 제공의사를 밝히고 전산연계 스케줄을 제시함에 따라 현재 항공사와 관세청간 전산망 연계작업이 진행되고 있다.
관세청은 금년도 PNR 입수목표를 전체 항공편의 75%로 예상하고 있고, 2008년에 95%, 2009년에는 모든 항공편의 PNR 입수를 목표로 하고 있다.
PNR은 항공사 또는 선박회사의 예약정보시스템에 있는 여행자의 예약, 발권 및 탑승에 관한 자료로서 예약일, 지불형태, 수하물 현황, 동반탑승자 및 전체적 여행일정 등 입출국 여행자의 우범성 분석에 유용한 각종자료들이 수록되어 있고 항목 수 기준으로 약 60여개 항목을 포함하고 있으나 현재 우리나라는 이 중 21개 항목을 제공받고 있다.
세관은 이와 같은 항공권 예약시점, 지불형태, 여행경로, 수하물정보 등 PNR에 대한 과학적이고 입체적인 분석을 통해 마약·총기류 등 사회안전위해물의 밀반입 가능성이 있는 우범여행자를 사전 선별하고 검사하는 업무를 수행한다.
■ PNR의 중요성 및 보안대책
해외여행의 패러다임이 급변하고 있고, 테러 등의 위협이 증가되는 현 추세에 있어 PNR의 중요성은 실로 크다고 할 수 있다.
2001년 9·11테러 이후 미국은 기 시행하고 있던 APIS 제도에 추가하여 곧바로 PNR 입수를 추진하였다.
항공기에 탑승한 여행객의 단순 현황뿐만 아니라 항공권을 예약하였다가 개인 사정으로 취소한 여행자, 테러를 기도하는 승객과 함께 탑승한 동반탑승자 현황, 탑승객의 이전 여행경로 등을 담고있는 PNR은 안전한 국경관리 및 사회안전 위협요소의 반입을 사전 차단할 수 있는 중요한 열쇠임을 인식하였던 것이다.
그 이후 우리 정부와 국민도 '국경관리위험'의 중요성을 인식하면서 세관 등 국경관리기관의 역할에 주목하고 있다.
국민소득의 증가와 FTA 등 개방화 영향으로 급증하고 있는 해외여행자에 대한 세관단계에서의 보다 과학적이고 효율적인 위험관리 대안이 요구되고 있다.
그러나 현재 항공사 등에서 제공하고 있는 API 6개 항목은 정보수가 매우 적은 기본적인 사항에 국한되어 있을 뿐만 아니라 정보량 또한 많지 않음으로 인해 활용도가 낮고 정보분석 정밀화에 한계가 있어 국경관리단계에서의 여행자 등에 대한 위험분석능력의 저하로 연결돼 '선택과 집중'에 의한 위험관리의 고도화 달성이 어려웠다.
결국, 기존의 APIS 정보보다 정보량이 많고 정보내용 또한 유용한 PNR은 국제테러방지, 마약단속, 국민건강위해물품의 반입 차단 등 국경관리단계에서의 위험요소를 사전에 차단하는데 없어서는 안될 정보이자, 정보분석 정밀화 및 고도화를 위한 고부가가치 정보인 것이다.
PNR은 바로 위에서 언급한 목적 즉, 안전한 국경관리를 통한 국가와 국민보호 및 선량한 다수 여행자의 신속통관 도모를 위해 최소한의 범위내에서 활용될 것이다.
또한, 항공사 등이 제공하는 PNR 정보의 보안유지 및 정보관리 등을 위해 현행 '공공기관의 정보공개에 관한 법률', '관세법' 및 '선박 및 항공기의 승객예약정보의 제공 및 이용에 관한 고시' 등에 정해진 목적 외의 사용 금지, 이용자 및 열람자의 엄격 제한 등 PNR의 철저한 보안관리 절차 등 제도적 장치가 구비되어 있기 때문에 EU 등 타국 정부나 개별 항공사 등이 우려하는 바와 같은 개인정보 유출 등의 문제가 발생할 가능성은 없다.
PNR의 관리 및 보안유지를 위한 주요내용을 보면, 세관장은 세관공무원에게 개인식별 고유번호를 부여하여 해당 세관공무원에 한하여 PNR을 열람할 수 있도록 하고, 승객이 입출항한 날로부터 1월이 경과한 때에는 해당 승객의 PNR를 별도로 구분하여 보관·관리하도록 하고 있다.
PNR의 열람방법과 보존기간 등을 구체적으로 정함으로써 금지물품을 수출입하려는 자에 대한 검사업무의 원활한 수행과 개인정보의 위법, 부당한 사용을 효과적으로 방지할 수 있는 체계가 마련되어 있다는 것이다.
■ 맺음말
최근 보도에 따르면, 그동안 세계 각국의 요청에도 불구하고 개인정보보호 등을 이유로 PNR을 제공하지 않던 유럽연합(EU)마저도 역내 테러위협을 차단하기 위해 27개 회원국에 대해 역내를 오가는 항공기들의 승객예약정보(PNR) 가운데 전화번호, 이메일주소, 지불방법, 여행사 등 19가지 정보의 수집을 주 내용으로 하는 대테러 대책을 발표한 바 있다.
이처럼 미국, 캐나다, EU 등 서방선진국을 포함한 세계 각국은 자국의 영토 보호와 국민의 안전을 위해 PNR 제공을 시행하고 있거나 PNR 입수를 위한 기반 마련을 위해 다각적인 공동노력들을 해나가고 있다.
전술한 바와 같이 PNR 제공은 대다수의 선량한 여행객은 신속히 통관할 수 있도록 하고 소수의 우범여행자는 철저히 선별·검증해 냄으로써 안전한 국경관리를 통한 국민의 생명과 안전을 보호할 수 있는 중요한 열쇠로서 빠른 시일내에 반드시 이루어져야 할 중요사업이고 그 수혜자는 우리 국민 모두가 됨이 분명하다.
다시 말해서 정부기관 및 민간 항공사간 상호 협력을 통해 적극 추진되어야 할 국가적 핵심사업이라고 할 수 있다.
개별 항공사들이 제기하고 있는 개인정보의 유출, PNR 제공에 따른 추가 인력수요 및 비용발생 등의 우려는 쉽게 간과해버릴 수 있는 문제는 아니지만 국가의 핵심사업 추진에 따라 자연스럽게 발생하는 부차적인 문제라고 생각하고 각 당사자들의 긍정적이고 미래지향적인 사고를 통한 상호 협력이 이루어졌을 때만이 우리 국민 모두가 안전하고 행복한 생활을 영위해나갈 수 있을 것이다.
관세청은 앞으로도 여행자에 대한 고품격 서비스 제공과 함께 안전하고 튼튼한 국경관리를 위한 다각적인 노력들을 다해나갈 것을 약속하면서 PNR 제공 필요성 등에 대한 폭넓은 이해와 각 항공사들의 신속하고도 적극적인 협조를 기대한다.
관세청 통관지원국장 천홍욱
