② 재건축‧재개발 규제 완화... 정책 실효성은?

李·尹, 일제히 재건축‧재개발 규제 완화... 전문가들 "명확한 규제 완화 있어야"

李 '개발이익 과도지역 공공환수 강화' vs 尹 '수익자 부담 차원 합리적 공공환수'

한문도 교수 "적절한 공급 대책과 규제 완화, 시장 고려한 부동산 공약 나와야"

이재명-윤석열 거대양당 대선후보는 모두 서울과 수도권 지역에 신규 아파트 공급 확대를 위해 재건축‧재개발 규제 완화를 내놓고 있다. 특히 이 후보는 문재인 정부에서 금기 사항으로까지 여겼던 규제임에도 '중도론'을 앞세웠다.

이 후보는 지난 6일 서울 도봉구 도봉산 입구에서 진행한 현장 연설에서 "층수, 용적률, 안전진단을 대폭 완화해서 인허가가 신속하게 나게 하고 사업 기간도 대폭 줄이겠다"라며 "특히 재개발, 재건축에서 조합장 비리가 안 생기도록 공공관리제를 도입해 신속하고 빠르게 우리 주민들에게 이익이 되도록 재건축, 재개발 촉진하겠다"고 밝혔다.

전날 송영길 대표가 발표한 수도권 부동산 추가 대책으로 제시된 '재건축 규제 완화'를 거듭 강조한 이 후보는 "용적률을 올려 초과되는 주택은 그 동네에 살던 세입자에게 우선 분양하고, 청년주택으로도 일부 분양하겠다"라며 "4종 일반 주거지역을 만들어 500%까지 용적률을 허용하겠다"라고 했다.

반면 윤 후보는 지난달 16일 규제 혁신으로 서울에 40만 가구를 신규 공급하겠다면서 '30년 이상 공동주택 정밀안전진단 면제, 역세권 민간 재건축 용적률 현행 300%에서 500%로 상향 조정' 등을 공약했다.

그러면서 "용도지역 변경과 용적률 상향 등 쌍끌이 규제 완화로 주택공급을 대폭 확대해 임기 내 서울에 40만가구를 공급하겠다"고 했다.

재건축·재개발을 활성화하기 위한 정책은 ▲ 30년 이상 공동주택 정밀안전 진단 면제 ▲ 재건축초과이익 환수제 대폭 완화 ▲ 과도한 기부채납 방지 ▲ 사업성 낮은 지역에 공공참여 재개발 시 2단계 이상 용도지역 상향 ▲ 분양가 규제 운영 합리화 등이다.

윤 후보는 "역세권 용적률의 파격적 완화로 '서울 역세권 첫 집' 10만가구를 임기 내 신규 공급하겠다"고도 했다. 역세권 민간 재건축 용적률을 현행 300%에서 500%까지 상향하되, 추가되는 용적율의 50%를 기부채납 받아 청년·신혼부부·무주택 서민을 위한 '역세권 첫 집'으로 공공분양하겠다는 것이다.

현재 개발업계에선 정비사업을 옥죄는 '3종 세트'로는 안전진단 강화, 민간 분양가상한제, 재건축 초과이익환수제를 꼽는다. 여야 모두 재건축 규제 완화를 대선 공약으로 내걸었지만 앞에 언급한 세 가지 제도에 관한 대응책은 다르다.

전문가들은 정책적 이해와 재건축‧재개발 등 정비사업에서 독소 조항으로 불리는 초과이익환수제와 분양가상한제 등 굵직한 문제를 뒤로한 채 두 후보가 선심성 공약에만 치중하고 있다고 지적하고 있다.

◆ 실효성 핵심은 '안전진단·민간 분양가상한제·재건축 초과이익환수제' 완화

전문가들은 두 후보가 발표한 재건축‧재개발 정책이 실제 반영되기 어렵다는 의견이 주를 이루고 있다. 정책 실효성을 위해선 개발업체의 정비사업을 옥죄는 안전진단, 민간 분양가상한제, 재건축 초과이익환수제에 대한 규제 완화가 명확해야 한다는 것이다.

아울러 전문가들은 안전진단 완화는 접근하기 쉽지만, 강화정비사업에 걸림돌로 작용하고 있는 분양가상한제와 재건축 초과이익환수제 등에 대한 명확한 규제 완화 없이는 사업에 참여할 재건축 단지는 실제로 소수일 것으로 전망한다.
  우선 두 후보는 재건축사업의 가장 큰 걸림돌이었던 '안전진단' 규정을 손보겠다고 약속했다.

이 후보는 안전진단 평가 시 '구조안전성' 항목의 비중을 하향하겠다고 밝혔다. 윤 후보는 준공된 지 30년 이상 된 아파트는 아예 '정밀안전진단'을 면제하겠다는 입장이다.

재건축 안전진단은 통상 ▲ 예비 안전진단 ▲ 1차 정밀안전진단 ▲ 2차 정밀안전진단 순서로 진행한다. 2차 안전진단에서 D 또는 E등급을 받아야 재건축이 가능하다.

하지만 지난 2018년 평가 항목 중 '구조 안전성' 비중이 기존 20%에서 50%로 높아지며 안전진단 통과가 사실상 어려워졌다. 정비업계에서 "건물이 무너지기 직전이 돼야 D~E등급을 받을 수 있다"고 하소연할 정도다.

실제 기준 강화 후 안전진단을 통과한 단지는 양천구 목동신시가지 6단지, 마포구 성산시영, 여의도 목화, 서초구 방배삼호, 도봉구 삼환도봉 등 5곳에 불과했다.

두 후보의 공약대로 구조 안전성 항목 비중이 줄거나, 정밀안전진단을 면제하게 되면 현재 사업을 보류 중인 재건축 단지들이 다시 추진할 수 있는 동력이 생기는 셈이다.

현재 서울 목동, 상계동 등의 준공 연도가 30년 이상 된 아파트 단지 대부분이 수년째 안전진단 단계에 계류하고 있다.

또한 국토교통부가 시행령만 고치면 되는 부분이기 때문에 접근하기도 쉽다.

오세훈 서울시장은 작년 4월 취임 이후 줄곧 안전진단을 완화해 달라고 요청하고 있다. 최근 부동산 시장 분위기가 가라앉은 데다 '노후 주거지 정비'라는 정책 목표와도 맞물린다. 특히 안전진단은 재건축 과정의 첫 단계이기 때문에 시장이 불안해질 경우 정부가 다음 단계에서 속도를 조절할 정책 수단도 갖고 있다.
  다만 전문가들은 이러한 규제완화로 인해 단기적 집값 폭등을 우려하기도 한다.

서진형 대한부동산학회장은 "입주 이후까지 장기적으로 내다보면 규제 완화가 주택 공급에 도움이 될 것"이라면서도 "재건축 길이 열린 지역들은 당장 집값이 올라 지금과는 다른 새로운 가격대를 형성할 가능성이 크다"고 지적했다.

◆ 李 "재건축에 따른 이익 환수해야" vs 尹 "이익 많이 냈다고 걷어 오는 식 안 돼"

안전진단을 제외한 나머지 두 개의 정비사업 규제는 상황이 애매하다. 우선 재건축 초과이익 환수제(재초환)는 재건축 추진위 설립 당시 집값과 준공 당시 집값을 비교해 조합원 1인당 평균 3000만원 넘게 차익이 생기면 초과 금액의 10~50%를 부담금으로 환수하는 제도다.

서울 서초구 반포동 반포주공1단지 3주구의 경우 2020년 재건축 부담금으로 총 5965억 6844만원을 통보받았다. 조합원 한 사람당 부담금이 4억원이 넘는다. 최근 강남구 한양7차 재건축조합은 재초환 부담을 줄이기 위해 조합 해산을 검토하고 있다.
  분양가 상한제(분상제)도 재건축 사업의 걸림돌이다. 기대했던 수준을 밑도는 분양가가 책정되면서 사업이 지연되는 경우도 나타나고 있다. 서울 강동구 둔촌동 둔촌주공아파트가 대표적이다.

고준석 동국대학교 법무대학원 겸임교수는 "안전진단 규제 완화만으론 민간이 적극적으로 참여하리라고 기대하기는 어렵다"며 "재건축을 통해 주택 공급 확보, 집값 안정 등의 성과를 얻으려면 안전진단, 재건축초과이익환수제, 분양가상한제 등 재건축 3대 걸림돌을 모두 해결해야 한다"고 말했다.

우선 이 후보는 정비사업 사업성 개선 등 인센티브와 그에 따른 이익환수를 한 묶음으로 보고 있다.

즉 재건축·재개발 활성화를 위한 용적률 상향과 관련해 생기는 사업이익을 적절히 환수해야 한다는 입장이다. 재초환에 관련해서도 "개발이익이 과도한 지역은 공공환수를 강화해야 한다"며 사실상 유지 입장을 분명히 했다.

신규 아파트 분양시 공공주택 용지 공급가격 기준을 조성원가로 환원하고, 분양가 상한제·분양원가 공개 등의 장치로 현재보다 분양가가 절반인 '반값 아파트'를 공급한다는 공약 등을 감안하면 분양가상한제 역시 유지한다는 기조다.

다만 이 후보는 용적률 500%를 적용할 수 있는 4종 일반주거지역에 한해 주택 소유자에게 재초환을 면제할 것이라고 밝혔다.

이 후보는 "실질적으로 분양가 상한제, 공공개발 원칙, 개발이익 환수 확실히 하고 분양원가 공개하면 생애최초 분양받는 분들은 평당 아무리 비싸도 1500만원에서 2000만원에 분양받을 수 있다"며 "실질적인 반값아파트로 공급하겠다"라고 강조했다.
  윤 후보는 개발이익에 대한 적절한 환수는 필요하지만 그 방식이 재초환이나 분상제 등이 아닌 다른 방식으로 이뤄져야 한다는 입장이다.

윤 후보는 용적률을 500% 등으로 상향해서 늘어난 물량의 절반을 기부채납하는 방식을 제시하고 있다. 재초환에 대해서는 "대폭 완화가 필요하다", 분양가상한제에 대해서도 "규제 운영을 합리화해야 한다"며 제도 개선을 시사했다.

윤 후보는 "(재건축을 통해) 이익을 많이 냈다고 배 아프니 걷어 와야 한다는 식의 접근은 안 된다"며 "100채가 있다가 200채가 들어옴으로 인해서 교통 유발, 환경부담이 생기면 정부가 재정투입을 해야 하니 그에 대해 수익자로서 부담하는 차원에서 합리적으로 공공환수를 하는 게 맞다"고 밝혔다.

◆ 재초환 유지는 재건축 시장의 초양극화 도래... 정책 세밀함 아쉬워

전문가들은 재초환을 유지하는 한 안전진단 등 다른 규제를 완화한다고 해도 재건축 활성화에는 한계가 있을 것으로 전망한다. 적지 않은 부담금을 감수할 수 있는 사업장을 중심으로 사업이 진행되면서 재건축 시장의 초양극화 양상이 극심해 질 것이라는 분석이다.

심교언 건국대 부동산학과 교수는 "(여력이 있는 조합을 중심으로) 재초환을 회피하기 위해 1대1일 재건축을 하고 공사비를 높여 호화재건축이 진행되면서 재건축 시장과 그를 바탕으로 하는 시장이 더욱 양극화되는 효과가 있을 것"이라고 분석했다.

그러면서 "재초환은 추진위 구성 때 부터 준공 시점까지 1인당 평균이익이 3천만원을 넘으면 초과이익 중 일부를 회수하는 제도이기 때문에 조합을 해산한 뒤 다시 승인을 받는 (초과이익의 기준이 되는 공시지가를 높여 결과적으로 재초환 분담금을 낮추는) '전략적 조합 해산'도 이뤄지는데 이 모든 현상들이 시장 양극화를 심화시키고 도심 공급을 줄이는 효과로 귀결된다"고 꼬집었다.
  이은형 대한건설정책연구원 책임연구원도 "재건축을 활성화하겠다고 하면서 재초환을 유지하겠다는 것은 재건축을 제한적으로 활성화하겠다는 의미"라며 "재초환이 유지된다는 것은 조합원들이 추가로 부담해야 하는 금액이 늘어난다는 의미인데 이런 부담을 감당할 수 있는 조합원들이 있는 조합들이 재건축을 진행할 가능성이 크다"고 전망했다.

이어 "재초환을 적용받는 초과이익을 줄이기 위해 공사비를 높여 고급화하는 조합도 있을텐데 이런 단지일수록 완공 후 가격이 높아질 수밖에 없어 재건축 이후 지역별 양극화는 더욱 심화될 가능성이 있다"며 "재건축을 억제해 집값을 낮추겠다는 것이 재초환의 원래 취지인데 제도가 취지에 역행되는 모양새"라고 덧붙였다.

한편, 공공 기여 비율과 층수 제한 등에 대한 명확한 가이드라인이 나오지 않다는 것에 대한 우려의 목소리도 나왔다.

한문도 연세대 정경대학원 금융부동산학과 겸임교수는 "부동산 공약에서 가장 중요한 사안은 명확성과 불확실성을 최소화하는 것"이라며 "재건축‧재개발 공약 내용 대부분 수용 가능할 수 있지만, 정책에 세밀함이 아쉽다"고 지적했다.

한 교수는 "단기적인 성과에 급급하기 보다는 실현가능한 부동산 정책이 나오기 위해선 각 지역별 특성과 주거환경을 면밀히 살펴본 이후 맞춤형 정비사업이 나와야 할 것"이라며 "과거 정부를 보듯 무분별한 공급과 규제 완화가 답이 아닌 것처럼 적절한 공급대책과 규제완화, 시장 상황 등을 고려한 부동산 공약이 나와야 한다"고 말했다.